黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制。《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》發(fā)布，將有力推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。為何要推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型？推動(dòng)全面轉(zhuǎn)型難點(diǎn)在哪？如何做好相關(guān)政策銜接？中國(guó)環(huán)境報(bào)記者專(zhuān)訪了浙江大學(xué)求是特聘教授、城市發(fā)展與低碳戰(zhàn)略研究中心主任石敏俊。
石敏俊，浙江大學(xué)求是特聘教授、城市發(fā)展與低碳戰(zhàn)略研究中心主任，中國(guó)優(yōu)選法統(tǒng)籌法與經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)研究會(huì)低碳發(fā)展管理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副理事長(zhǎng)，近年來(lái)主持國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“溫室氣體減排、空氣污染治理的健康效益與協(xié)同政策設(shè)計(jì)”。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：2023年7月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》，黨的二十屆三中全會(huì)提出，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，從“逐步轉(zhuǎn)向”到“全面轉(zhuǎn)型”，這種變化的背后，是基于哪些考量？
石敏?。?/strong>這反映出黨中央充分認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型的緊迫性和重要性，碳排放雙控被提到了更高的高度。
2030年前碳達(dá)峰的目標(biāo)已經(jīng)明確，這幾年受諸多因素影響，我國(guó)減碳形勢(shì)有所反復(fù)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)面臨很大挑戰(zhàn)，任務(wù)十分艱巨。推動(dòng)碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型越來(lái)越緊迫、越來(lái)越重要。
相對(duì)于能耗雙控，碳排放雙控覆蓋面更廣、涉及的企業(yè)更多，能夠更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。
碳排放雙控與碳市場(chǎng)手段結(jié)合起來(lái)能夠達(dá)到更好地降低碳排放的效果。碳市場(chǎng)是利用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)企業(yè)降低碳排放，但除非碳價(jià)特別高，否則企業(yè)減排動(dòng)力有限。而碳價(jià)過(guò)高的話，又會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，實(shí)施碳排放雙控就變得很重要。將經(jīng)濟(jì)手段與行政手段匹配起來(lái)，才能更好地推動(dòng)地方綠色低碳轉(zhuǎn)型。
剛剛發(fā)布的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》中強(qiáng)調(diào)，“十五五”時(shí)期，將碳排放強(qiáng)度降低作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)，開(kāi)展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)，這個(gè)就是全面轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：近幾年，為推動(dòng)從能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型，我們做了哪些準(zhǔn)備？
石敏?。?/strong>近幾年，國(guó)家層面相關(guān)政策在不斷完善。早在2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就提出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。2022年初《國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家能源局關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見(jiàn)》發(fā)布，提出“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”。2022年11月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》。 “新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”在各地逐步落實(shí)。如果所有的可再生能源和原料用能都不納入能源消費(fèi)總量控制，那么能耗雙控與碳排放雙控就非常接近了。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》中提出，完善碳排放雙控相關(guān)法規(guī)制度。全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不相適應(yīng)的內(nèi)容。您覺(jué)得主要有哪些方面的內(nèi)容需要銜接？
石敏?。?/strong>在地方實(shí)踐探索中，我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，還有一些需要銜接的政策。
一是目前各地的做法存在差異。比如，由于中央政府沒(méi)有明確規(guī)定，有的地方將所有的原料用能和可再生能源都不計(jì)入能源消費(fèi)總量控制，有的地方只是講新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制。由于做法上的差異，結(jié)果也有很大差別，碳減排的效果也有很大不同，下一步，要探討統(tǒng)一各地的做法。
二是能耗雙控政策在實(shí)施過(guò)程中，有些國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的能耗指標(biāo)是單列的，不算入?yún)^(qū)域能耗控制指標(biāo)中，而碳排放雙控政策目前沒(méi)有單列的做法。從能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目碳排放的計(jì)算，需要做好政策銜接。
三是電力的碳排放究竟是在生產(chǎn)端還是消費(fèi)端計(jì)算有待明確。在能耗雙控管理中，電力是在用電端進(jìn)行計(jì)算的。實(shí)施碳排放雙控后，電力的碳排放如何計(jì)算目前還沒(méi)有明確。電力碳排放的計(jì)算還會(huì)涉及應(yīng)對(duì)綠色貿(mào)易壁壘的問(wèn)題。從理論上講，碳排放可以只算直接排放，也就是范圍一的排放。如果電力碳排放是在生產(chǎn)端計(jì)算，很容易區(qū)分其是可再生能源還是非可再生能源，碳排放因子更容易計(jì)算。如果把電力碳排放計(jì)入消費(fèi)端，雖然有助于強(qiáng)化用電端的減排責(zé)任，但電力碳排放因子的準(zhǔn)確性更加重要。所以，從能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，要進(jìn)一步明確電力碳排放的計(jì)算。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，難點(diǎn)在哪？
石敏?。?/strong>除了前述政策銜接的問(wèn)題，能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型還面臨統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和計(jì)測(cè)技術(shù)兩個(gè)方面的難題。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)信用體系有待完善，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性還不夠，這會(huì)影響到企業(yè)碳排放的計(jì)算。比如，火力發(fā)電企業(yè)可能會(huì)根據(jù)煤炭的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)提前購(gòu)買(mǎi)部分煤炭，煤炭的購(gòu)買(mǎi)量和實(shí)際使用量并不一定相等。如何精準(zhǔn)計(jì)算煤炭的實(shí)際使用量，對(duì)碳排放的計(jì)算影響很大。計(jì)測(cè)技術(shù)方面，在計(jì)算碳排放的過(guò)程中，不同煤炭品質(zhì)的碳排放因子也不一樣。目前學(xué)術(shù)界對(duì)碳排放因子的計(jì)算還有分歧，這些都增加了碳排放計(jì)算的難度。目前，碳排放計(jì)算的方法學(xué)還不是十分完善。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：對(duì)于推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，您有哪些建議？
石敏俊：精準(zhǔn)的碳排放計(jì)算是碳市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)，盡快推動(dòng)碳市場(chǎng)的擴(kuò)容有助于提升碳排放計(jì)算的精準(zhǔn)性。相比自愿減排交易市場(chǎng)、綠電綠證交易等，碳市場(chǎng)是強(qiáng)制減排交易市場(chǎng)，可以發(fā)揮更大的作用。
碳市場(chǎng)擴(kuò)容可以擴(kuò)大企業(yè)間減排成本的異質(zhì)性，增加碳市場(chǎng)的多元化和差異化，提高碳市場(chǎng)的活躍度。目前，我國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋了我國(guó)40%左右的碳排放量，要努力加快碳市場(chǎng)擴(kuò)容的步伐，爭(zhēng)取年內(nèi)將鋼鐵、電解鋁、水泥3個(gè)行業(yè)納入碳市場(chǎng)，再逐步將化工、航空納入碳市場(chǎng)，爭(zhēng)取碳市場(chǎng)能覆蓋全國(guó)70%左右的碳排放。
在碳市場(chǎng)的重點(diǎn)控排行業(yè)以外，還有許多非控排行業(yè)和大量的中小企業(yè)，占碳排放總量的約30%，可以利用碳稅、供應(yīng)鏈ESG等手段，調(diào)動(dòng)其承擔(dān)減排責(zé)任的積極性。
當(dāng)前我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，目前的政策重點(diǎn)是碳排放強(qiáng)度控制，也就是降低單位GDP的碳排放。我國(guó)碳市場(chǎng)的設(shè)計(jì)也是基于碳排放強(qiáng)度控制。只有碳排放強(qiáng)度的下降速度超過(guò)GDP增速，才能實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰。一旦碳排放總量達(dá)到峰值后，我國(guó)將轉(zhuǎn)向總量控制為主的階段，碳排放管理的重點(diǎn)也將從控制碳排放強(qiáng)度轉(zhuǎn)向控制碳排放總量。隨著時(shí)間的推移，我國(guó)碳市場(chǎng)的做法也會(huì)相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新的減排目標(biāo)和國(guó)際承諾。據(jù)中國(guó)環(huán)境報(bào)
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